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居家養老服務發展需要重視的幾個問題
發布者：北京思杰佳通信息技術有限公司發布時間：2019/1/25 0:00:00
進一步明確并強調居家養老服務在中國社會養老服務體系中的核心地位，構建完善的居家養老服務政策支持體系及其有效的落地機制，制定老齡產業發展的國家規劃，助推老齡產業有序快速發展，并注意養老服務需求力、承受力、資源配置力與獲得力的協調，按照分層分類、功能整合的思路合理配置居家養老服務相關資源，推進居家養老服務的健康發展。

一、進一步明確居家養老服務的核心地位

目前，社會對居家養老服務存在明顯的認識誤區，主要表現在：“居家為基礎”的地位被淡化。社會養老服務體系建設傾向于關注機構養老服務，形成了一談養老服務就是建立養老機構的現象。研究表明，65～79歲的低齡老年階段多是健康老人，80歲以上的高齡老人中健康與輕度失能者也占多數。大部分老年人尤其是低齡老年人真正需要的是居家養老服務，而不是機構養老服務。不能將機構養老服務的功能本末倒置。以機構為補充，意味著居家和社區養老服務無法有效滿足老年人的服務需求時，方可選擇入住養老機構，而非取代居家養老服務。機構養老服務的主要對象是重度失能老人，大部分老人應該而且事實上選擇的是居家養老服務，也并非所有的養老服務都必須機構化。養老機構應該為老年人服務而非老年人為養老機構服務。不應忽視老年自力與自助養老服務，老年人既是居家養老服務的客體也是主體。老化是一個動態的過程，強調居家養老服務不能淡化自力和自助養老服務。
根據相關數據，我國近70％城鄉老年人健康狀況良好，近50％老年人的主要經濟來源于自己，使其自力與自助服務成為可能。事實上，部分城鄉老人不愿意與子女一起居住，表明其在一定時間段具有自力與自助養老的意愿。
針對上述認識誤區，目前迫切需要做出的政策反應是，必須進一步明確居家養老服務在中國整個社會養老服務體系中的核心地位。社會養老服務體系建設的核心與重點內容和方式應是居家養老服務。居家養老服務的實施既需要完善的社區養老服務為依托，也需要專業化的機構養老服務作為必要補充，尤其是作為居家養老服務的必要專業指導。
在明確居家養老服務核心地位的基礎上，根據老年人的自理能力、收入能力與資源配置能力狀況，合理選擇適合自己的養老服務方式。低齡、健康且具有較高自理能力者，應提倡自主提供養老服務，家庭成員和社區提供必要、及時的輔助服務；對于一定程度上需要依靠家庭成員提供養老服務的老年人，家庭成員與社區養老服務提供居家養老服務；那些需要家庭成員提供全天候基本養老服務，而家庭成員又不可能提供者的，可以選擇居家養老服務與社區養老服務相結合的方式；失能、半失能老年人則需要根據其意愿及其家庭成員的服務能力與收入能力，實施機構養老服務。

二、構建居家養老服務的支持性政策體系

現行居家養老服務政策對家庭責任和要求強調較多，而對提供居家養老服務的家庭的支持性政策措施較少。政府對養老服務對象的政策支持的重點是高齡老人和特殊老人，優先保障特別困難的老年群體的服務需求。突出養老服務重點對象是必要的，但針對重點服務對象之外普通老人的養老服務支持性政策較少的問題也亟待解決。應格外加以關注的是，政出多門使得已有支持性政策不能落地。養老服務管理主要歸屬于民政部門，而在現實中，醫療服務則歸屬于衛生部門管理，養老服務設施建設還需要消防、城市規劃、工商、環保等部門批準。多頭管理導致政出多門，造成政策缺位或越位，致使政府部門、養老機構、社會力量、個人和家庭各方在居家養老服務中的責任模糊。
還要看到，居家養老服務政策的實施城鄉不均衡。據調查分析，我國2／3的老年人生活在農村，農村留守老人約4000萬人，占農村老年人口的37％，農村65歲以上人口占10．02％，比城鎮高2．05％。農村老年人需要照料和幫助的比例要高于城市，分別為54．6％與28．7％，只有18．9％的村有老年日間照料中心，17．2％的村有敬老院，但農村現有公辦養老院基本不向占多數的普通農村老人開放。
針對上述現實，必須加快構建居家養老服務的支持性政策體系。建立針對不同收入狀況和不同養老服務類型的養老服務費用支付機制。農村五保供養老人、城鎮“三無”老人和重度殘疾人的全部養老服務應該實施無償提供；對收入來源不能夠承擔自身生活者應提供無償的基本養老服務及其他低償的養老服務；收入較好者可實施低償或者無償提供的基本養老服務，其他養老服務則應實施有償提供。應加快長期護理保險制度與養老服務補貼制度試點，在城鎮職工基本養老保險制度的參加者中試點建立長期護理保險制度，在領取城鄉居民基本養老保險者中，按照規定年齡或者根據失能情況由政府提供養老服務補貼。
可借鑒典型國家和地區的有益經驗，以增強居家養老服務支持性政策的有效性。香港地區實施年輕家庭成員贍養年邁家庭成員以及與年邁家庭成員一同居住者，給予納稅基數優惠政策，以對其予以履行家庭與社會責任的認同；新加坡對與老年家庭成員一起居住者在購買經濟適用房時提供機會優先和價格優惠；英國則對家庭成員每照顧年邁的家庭成員一年，即視同其繳納一定月數的社會保障費。各級政府部門在居家養老服務中的責任范圍必須界定清楚，中央政府和地方政府在財政支持、老齡產業政策等方面的責任要清晰。各政府部門的責任范圍要具體，民政、發改、財政、老齡等部門的宏觀責任需厘清，教育、公安消防、衛生計生、國土、住房城鄉建設、人力資源社會保障、商務、稅務、金融、質檢、工商、食品藥品監管等部門的責任要具體更要兼容，使得居家養老服務支持性政策能夠落地。
同時，要強化對農村居家養老服務的支持性政策，開展鄉鎮公辦敬老院適度接收非五保供養對象的農村特困老人的試點工作，盡快建立對農村特困老人居家養老服務補償機制，加快農村社區多功能養老服務中心和自然村養老服務站建設，為農村老人提供便利及時的居家養老服務。

三、實現居家養老與經濟發展的雙贏局面

居家養老服務的發展需要各類專業服務、產品用品甚至高科技設施平臺等作為基礎，這必然催生圍繞“為老服務”的現代老齡產業的興起，該產業的興起不僅滿足養老服務需求，更意味著產業布局和經濟結構調整，拉動內需增長與擴大就業規模，是最具有民生屬性的新興產業之一。發達國家大都將老齡產業作為順應人口老齡化、調整產業布局與經濟結構、拉動內需和促進就業、實現經濟發展與養老服務雙贏的重要途徑之一，大力發展各種養老服務業、產品用品制造業乃至為老服務機器人與智能設備等高科技產業。
我國目前的現實是，老齡產業發展嚴重滯后。根據全國老齡辦數據，預計2020年，老年人口消費規模將達3．3萬億元，2030年達8．6萬億元，2040年達17．5萬億元。到本世紀中葉，老年人口消費潛力占GDP的比例將從8％增長到33％。而我國目前每年的適老產品價值不足1000億元，供給量很小且產品單調。助推我國老齡產業發展，一要轉變對人口老齡化的認識。各國應對人口老齡化的基本事實是，從最初把人口老齡化作為一種社會問題，轉變為將其視為社會發展的一種現實趨勢；從只依靠人口與社會政策加以應對，轉變為有效利用人口老齡化帶來的新機遇調整產業結構，從而將消極應對轉變為積極適應。我們不能把人口老齡化作為一種社會問題，而應將其視為人口發展的一種趨勢性、常態性的現實。不能把老年人當作社會發展的負擔，而應將其視為經濟社會發展的一種資源。不應該消極被動地應付，而必須積極主動地適應。不僅應關注人口和社會政策的實施，更要大力發展老齡產業，滿足養老服務的需求，助推產業布局和經濟結構的調整，拉動內需的增長，促進就業規模的擴大。二要制定老齡產業發展的國家規劃。《國務院關于加快養老服務業發展的若干意見》對發展老年服務業、繁榮養老消費市場提出要求，但老年服務業僅僅是老齡產業的一部分而非全部。老齡產業是新興產業，涉及經濟社會領域廣，基本民生屬性強，經濟社會雙重效應顯著，需要站在經濟社會發展全局和長遠的高度，從滿足養老服務需求、產業布局和結構調整、拉動內需和促進就業等方面制定老齡產業發展國家規劃。對老齡產業的基本屬性和范疇、現實背景與意義、指導思想與基本原則、基本領域與主要任務、發展階段與預期目標、產業結構與區域布局、支持政策與配套措施、人才培養與促進就業等做出全面規劃，保證老齡產業有序健康發展，更好滿足養老服務需求，實現養老服務與經濟發展雙贏。三要特別重視優化老齡產業結構。大力開發老年產品用品，如康復輔具、食品藥品、服裝服飾以及老年住宅、老年公寓等，要特別重視優化老齡產業結構。既要重視養老產品、養老服務、養老產業鏈之間的優化，也要重視政府、非營利組織、私人投資等不同所有制與運營方式的老齡產業之間的合理配置，還要重視中國不同地區在老齡產業發展方面的均衡與優化，與此同時，也不能忽略老齡產業與一二三產業之間、中央政府和地方政府的老齡產業政策等方面的優化。上述內外優化可帶動老齡產業的轉型升級，促使其與上下游產業協調發展，推進老齡產業鏈的構建。

四、優化居家養老服務的資源配置

目前居家養老服務資源不僅短缺而且配置不合理。政府財政資源大多投向機構和設施建設、困難老年人補貼以及城市居家養老服務，居家養老服務補貼的對象也主要是特殊老年群體，一般低齡老人只供給有償居家養老服務，僅有少數地方為低齡老年人適當提供低償服務。這體現出居家養老服務公平性不足、家庭養老服務資源不足。幾乎一半的城鄉老人現有收入僅能維持基本生活所需，此外，家庭規模及與老年人居住的狀況也在變化，社區養老服務資源不足，供給有限。志愿者數量和服務層次較有限，無法有效彌補人力資源的不足，社區養老服務主要是日間照料服務，社區自組織數量較為有限，服務資質無法保證，服務效果較差。
針對上述狀況，應該進一步厘清居家養老服務主體的責任。社會養老服務的責任主體包括家庭、社區、機構、政府與公益性組織和個人，社會養老服務主體的責任各有側重，家庭具有基于倫理義務的道德責任，社區具有基于契約責任的法律責任，機構建立基于契約責任的法律責任，政府承擔基于公民權利的財政責任，公益組織或者個人的責任比較復雜，如參與但無道德責任、契約責任、法律責任。具體來說，政府責任在針對最困難人群的最迫切需要和最廣大人群的最基本需要方面應該發揮主導作用，在居家養老服務的需求方面發揮政策支持作用，在差異化養老服務需求方面發揮引導作用；社會責任在最困難人群最迫切的需要和最廣大人群的最基本需要方面具有輔助作用，在居家養老服務的需求和差異化養老服務需求方面應發揮主導作用；個人責任在最困難人群的最迫切需要和最廣大人群的最基本需要方面只是輔助作用，在居家養老服務的需求和差異化養老服務需求應發揮主導作用。
與養老服務實施效果直接相關的有以下幾個要素，即服務對象的自理狀況所決定的需求力，服務對象的收入狀況所決定的承受力，服務對象的滿足狀況所決定的獲得力，服務實施過程中服務資源的配置力，這種資源配置力在目前階段既表現為對服務資源的整合力，也表現為對服務資源的基礎配置力。養老服務的實際效果取決于養老服務資源的配置力，養老服務的資源配置力受到需求者的自理狀況所決定的需求力、需求者的收入狀況所決定的承受力、需求者的滿足狀況所決定的獲得力的影響。養老服務的實施效果必須重視基于需求力、承受力和獲得力的資源配置力。通過準確界定和把握老年人養老服務的需求力，增強老年人養老服務的承受力，強化養老服務資源的配置力，提升老年人養老服務的獲得力。
分層分類配置和提供居家養老服務資源。最困難人群的最迫切需求由公辦養老機構通過提供基本養老服務加以滿足，最廣大人群的最基本需求以社區養老服務設施為依托，并通過基本養老服務與市場化養老服務相結合加以滿足，不同群體的差異化需要通過社會養老設施和市場化養老服務提供來滿足。
按照功能整合并優化居家養老服務資源配置。將養老院、惠民醫院、榮軍院、社會福利院、殘疾人陽光家園等具有同類功能的機構整合，促功能綜合化，滿足多樣化的養老服務項目需求；將養老金、醫保金、五保金、老年津貼、養老服務床位補貼等資金整合，促用途綜合化，滿足整個養老服務資金需求；將護理員、醫生、社工、家人、義工、老年人自身等分散的人力資源加以整合，并通過必要培訓提升服務的專業化水平。
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